日前,有权威部门人士向媒体透露,由于高层对自贸区申报存在的问题“不甚满意”,愈演愈烈的自贸区申报热潮被紧急叫停,并打回重新审查。
如上述媒体报道所言,中央叫停自贸区的核心理由,一方面在于上海自贸区试点尚在进行中,很多治理创新的经验教训仍有待总结消化,还远远达不到进行制度推广的程度,另一方面则在于各地申报时并未领会中央进行自贸区试点的意图,仍旧停留在“优惠政策攀比”的思想认识层面。
而后者则恰恰体现出这一轮自贸区申报热潮背后最令人担忧之处,即自贸区的制度示范效应或将远远弱于其可能产生的外部经济效应,在自贸区试点广受关注之时,自贸区先进的治理思路及其所代表的改革理念却仍被各地政府所忽视。
针对这一现象的产生,与其批评地方政府的理解能力有限,倒不如说是地方政府对我国区域经济改革试点的某些惯性认知使然。
自改革开放之初的经济特区,到其后的重点产业园区,再到如今的自贸区,我国在进行区域经济改革试验中,通常会包含两部分政策措施内容,其一是改革传统治理模式,诸如优化行政审批流程,降低民营资本准入门槛,以及推进企业参与区域经济政策制定调整等,其二则是所谓政策扶持措施,例如中央及地方层面的税收减免,金融机构的专项信贷支持,国家定向补贴乃至特许经营牌照的发放。
若考察政策初衷,则上述第一类政策措施无疑就已经包含了区域经济改革的基本方向和目标,而增加第二类政策扶持措施的目的,则是为了提高地方政府和企业对经济改革试验的参与热情,以短期现实利益消解企业对经济改革政策可能缺乏稳定性的长期担忧,并从政绩考核方面降低地方政府对改革试验失败后果的恐惧。
换言之,若以药片作比,则第二类政策扶持措施可谓包裹药物的糖衣,而第一类政策才是可能真正根治地方经济发展困境的药物。
可令人遗憾的是,过去不少的区域经济改革试点中,上述两类政策的功能认知,却因政策效力的体现时间长短而被人为颠倒。看似立竿见影的扶持补贴类政策被当做了区域经济改革试验的主体,而相对见效较慢且需要地方政府自我限权的治理模式革新却成了陪衬。更有甚者,个别地方政府甚至直接将实质意义上的治理改革作为纸面上的理由,以此向中央政府索取实质上的扶持优惠政策。
作为此类认知及实践的结果,改革红利被曲解为政策补贴红利,本应更加市场化的改革试验,沦为针对个别企业的利益输送,甚至形成更为严重的市场扭曲,与之伴随的往往还有严重的公职人员贪腐和企业商业贿赂行为。
在目前自贸区的试点中,作为其核心举措的“负面清单”管理,恰恰是要加大减少政府在市场经济运行中的活动区间,避免行政权力对公平市场竞争的破坏,其本质是令地方政府重新界定自身在市场活动中的定位,并将服务型政府的治理思路落到实处。因此,与其说自贸区试点包含着政策优惠,倒不如说自贸区试点体现着“政策克制”和“行政收缩”。
各地一拥而上的自贸区申报热潮,却正好折射出与此相悖的政府定位和治理思路。尤其在中央反复阐释宣传自贸区制度创新意义的情况下,各地依旧对“自贸区政策优惠”痴心不改,实在反映出未来自贸区制度示范效应的推广将面临怎样艰巨的局面,也更凸显在单纯的区域试点之外,以立法、培训等手段扭转地方政府成见的迫切性。
